المحكمة الدستورية الجزائرية.. واقع وآفاق (الجزء 3 والأخير)

لقد ظهرت الرقابة الدستورية في الجزائر أول مرة مع صدور أول دستور جزائري سنة 1963، إذ نص هذا الأخير على استحداث مجلس دستوري يفصل في دستورية القوانين والأوامر التشريعية بطلب من رئيس الجمهورية أو رئيس المجلس الوطني. ومع “التصحيح الثوري” أو “الانقلاب العسكري” و”تغيير النظام” في جوان 1965، كما يحلو للبعض تسميته، جُمِّد هذا الدستور واستُبعد تماما من أي تطبيق له. وبالتالي غيِّبت تلك الرقابة الدستورية لمدة طويلة (26 سنة)، يتجلى ذلك خاصة في كون دستور 1976 قد تجاهلها تماما بعدم التنصيص عليها إطلاقا. ولم ترجع للظهور من جديد إلا سنة 1989 بمناسبة صدور دستور جديد في تلك السنة. ثم تطورت شيئا فشيئا مع صدور دستور عام 1996 الذي نص على أن يؤسس مجلس دستوري يكلف بالسهر على احترام الدستور ويفصل، بالإضافة إلى الاختصاصات التي خولتها إياه صراحة أحكام أخرى بموجب الدستور، في دستورية المعاهدات والقوانين والتنظيمات إما برأي قبل أن تصبح واجبة التنفيذ أو بقرار في الحالة العكسية، كما يفصل في مطابقة النظام الداخلي للمجلس الشعبي الوطني. وهي نفس الأحكام، تقريبا، التي نص عليها سابقه.

إلى جانب المجلس الدستوري الذي كان هو من يمارس هذه الرقابة الدستورية والسياسية والقانونية، قبل استبداله بالمحكمة الدستورية بموجب التعديل الدستوري الأخير، توجد كذلك مؤسسات أو هيئات دستورية وأخرى تمارس الرقابة القضائية وحتى القانونية. غير أن السؤال الذي يتبادر إلى الذهن في هذا الإطار والذي يتطلب ردا صريحا هو: “كيف نفرق بين الرقابات الدستورية السياسية والقضائية؟ وكيف يمارسها كل من المجلس الدستوري والمؤسسات أو الهيئات الدستورية الأخرى هذه الرقابات؟

الرقابة الدستورية في الجزائر بصفة خاصة

بعد ذلك جاء دستور عام 2016 الذي نص هو الآخر على ذات الأحكام، تقريبا كذلك، التي نص عليها كل من دستور1989 ودستور 1996 على النحو المشار إليه آنفا مع بعض الإضافات الشكلية البسيطة. عموما، إذا أردنا الإشارة إلى مركبات الإطار الدستوري والقانوني والتنظيمي للرقابة الدستورية والقضائية والسياسية والإدارية في الجزائر وإلى الهيئات أو المؤسسات القائمة على هذا الشأن، نقول ما يلي:

ثم من بعد ذلك أيضا جاء التعديل الدستوري الأخير “تعديل عام 2020” الذي نصّ على أحكام مغايرة، بعض الشيء، للأحكام الدستورية السابقة التي نص عليها كل من دستور1989 ودستور 1996 على النحو المشار إليهما آنفا وذلك بإضافات شكلية وأخرى موضوعية كثيرة. لها صلة مباشرة بالمحكمة الدستورية وبالمركبات القانونية والتنظيمية للرقابات المختلفة وغيرها من المسائل التي سنتحدث عنها في ما يلي:

أ- بخصوص الإطار الدستوري والقانوني والتنظيمي:

توجد، إلى جانب الدساتير الجزائرية المشار إليها آنفا، نصوصٌ قانونية تشريعية وتنظيمية كثيرة تساهم في الحديث عن معالجة هذا الموضوع “الرقابة الدستورية في الجزائر”، يمكن ترتيبها على النحو التالي:

-الدساتير الجزائرية “دساتير 1963، 1989، 1996، 2016 باستثناء دستور 1976 لأنه جاء خاليا تماما من الرقابة الدستورية، خلافا للدستور الذي سبقه أو للدساتير الأخرى التي جاءت من بعده.

-القوانين العضوية ومنها: القوانين العضوية للانتخابات والسلطة الوطنية المستقلَّة للانتخابات، للأحزاب السياسية، لحالات التنافي، لتوسيع حظوظ المرأة في المجالس المنتخَبة، للمجلس الشعبي الوطني ومجلس الأمة والعلاقات الوظيفية بينهما وبين المحكمة، للمحكمة العليا ومجلس الدولة وللمجلس الأعلى للقضاء والقانون الأساسي للقضاء، لشروط وكيفيات تطبيق الدفع بعدم الدستورية.

-القوانين العادية، بما فيها الأوامر، ومنها: القوانين المتعلقة بعضو البرلمان، بالنقد والقرض، بحركة رؤوس الأموال من وإلى الخارج…

-التنظيمات والنظم ومنها:

-النظام الداخلي لكل من المجلس الشعبي الوطني ومجلس الأمة.

-النظام المحدد لقواعد سير وعمل المحكمة الدستورية التي نتمنى تأسيسها لتحل مكان المجلس الدستوري الحالي الذي أبان عن محدودية استقلاليته وقلة فعاليته وانعدام تدخلاته تلقائيا “دون إخطار”.
-المرسوم الرئاسي المتعلق بالقواعد الخاصة بتنظيم المجلس الدستوري وكان يسمى من قبل بـ”المرسوم الرئاسي المتعلق بالقواعد الخاصة بتنظيم المجلس الدستوري والقانون الأساسي لبعض موظفيه” والبعض سماه “المرسوم الرئاسي المتعلق بالنظام الداخلي للمجلس الدستوري”.

-الأنظمة “Réglements” ومنها: الأنظمة التي يُصدرها مجلس النقد والقرض تطبيقا لقانون النقد والقرض. ونظرا لكون هذا الأخير “مجلس النقد والقرض” سلطة مصرفية ونقدية وبنكية ومالية مستقلة في الجزائر، فإن أنظمته وقراراته باتة ونهائية وملزمة للجميع ما لم يطعن فيها وزير المالية أمام مجلس الدولة قبل صدورها في الجريدة الرسمية وضمن الأجل القانوني المحدد له لاسيما بموجب المادة 62 من الأمر رقم 03/11. لكن يبقى طعن وزير المالية في أنظمة مجلس النقد والقرض أمرا نظريا فقط، إذ لم يحدث وأن حصل هذا إطلاقا من الناحية العملية. لذلك وحتى تُضفى الشرعية الدستورية والقانونية على أنظمة وقرارات مجلس النقد والقرض وكذا على قرارات المؤسسات والهيئات المستقلة، الدستورية منها مثل: مجلس المحاسبة، السلطة الوطنية المستقلة للانتخابات، الهيئة الوطنية للوقاية من الفساد ومكافحته، والقانونية مثل: مجلس المنافسة، المجلس الوطني لحماية المستهلكين، السلطة الوطنية للسمعي البصري، سلطة أو لجنة ضبط الكهرباء والغاز، سلطة الضبط للبريد والمواصلات السلكية واللاسلكية، سلطة أو لجنة ضبط النقل، سلطة ضبط المصالح العامة للمياه، سلطة ضبط سوق التبغ والمواد التبغية، والوكالات الوطنية أو الجزائرية للمواد الصيدلانية، لتثمين موارد المحروقات، للتجارة الخارجية، للمؤسسات وللاستثمار… وأيضا لتجسيد تدرُّج القوانين وسمو الدستور وتحقيق دولة القانون نرى أنه من الواجب أن تخضع لرقابة المحكمة الدستورية التي نرغب في استحداثها ضمن التعديل الدستوري المرتقب.

ب- بشأن الهيئات القائمة بهذه الرقابات:

إلى جانب المجلس الدستوري الذي كان هو من يمارس هذه الرقابة الدستورية والسياسية والقانونية، قبل استبداله بالمحكمة الدستورية بموجب التعديل الدستوري الأخير “تعديل نوفمبر 2020″، توجد كذلك مؤسسات أو هيئات دستورية وأخرى تمارس الرقابة القضائية وحتى القانونية. غير أن السؤال الذي يتبادر إلى الذهن في هذا الإطار والذي يتطلب ردا صريحا هو: “كيف نفرق بين الرقابات الدستورية السياسية والقضائية؟ وكيف يمارسها كل من المجلس الدستوري والمؤسسات أو الهيئات الدستورية الأخرى هذه الرقابات؟:

وكردّ نقول: لقد ذكرنا، في الفقرات السابقة، أن هناك بعض المختصين في القانون الدستوري من حاول التفرقة بين الرقابات الدستورية والقضائية انطلاقا من طبيعة النصوص القانونية، التشريعية والتنظيمية شارحين ومفسّرين بأنه إذا كنا أمام نصوص قانونية، دستورية وتشريعية، بالمفهوم الضيق للقانون، كنا حتما أمام الرقابة الدستورية التي يعود الاختصاص فيها لمؤسسة أو هيئة دستورية تنشأ خصيصا لهذا الغرض كما هو الشأن بالنسبة للمجلس الدستوري عندنا حاليا في الجزائر أو في فرنسا أو النمسا. وعكس ذلك إذا كنا أمام نصوص قانونية تنظيمية (بالمفهوم الواسع للقانون) نكون أمام الرقابة القضائية التي يعود الاختصاص فيها للجهات القضائية المختصة كما هو الشأن بالنسبة لمجلس الدولة عندنا في الجزائر أو المحكمة العليا في أمريكا أو مصر، معتبرين ذلك من آثار التمييز المباشر بين مجال القانون المنصوص عليه في المادتين 141، 142 وغيرهما من الدستور الحالي، ومجال التنظيم المنصوص عليه في المادة 143 وغيرها من ذات الدستور، محاولين الاستدلال هنا بالمادة 161 من نفس الدستور دائما التي تقضي بأن “ينظر القضاء في الطعون الخاصة بقرارات السلطات الإدارية”. والأكثر من كل هذا وذاك أنهم حاولوا التفرقة بين النصوص التنظيمية ذاتها بطريقة غريبة وعجيبة، قائلين إن هناك نصوصا تنظيمية “مستقلة” وهذه من اختصاص رئيس الجمهورية طبقا للمادة 143 الفقرة الأولى من الدستور، وبالتالي فيها ما يخضع للرقابة القضائية “الصرفة” وحدها وفيها ما يخضع للرقابة الدستورية “المحضة” وحدها؟.. وهناك نصوص تنظيمية “تنفيذية” وهذه يعود الاختصاص فيها للوزير الأول طبقا للمادة 143 الفقرة الثانية من الدستور ذاته وبالتالي تخضع كلها للرقابة القضائية “الصرفة” وحدها؟

ما من شك أن إسناد الرقابة الشاملة، الدستورية والقضائية والسياسية والإدارية والقانونية، للمحكمة الدستورية، لا يتنافى إطلاقا مع ممارسة القضاء لصلاحياته الرقابية على أعمال الإدارة أو تخصص القضاء الإداري بالفصل في مدى شرعية القرارات الإدارية والأنظمة. وعموما فإن المحكمة الدستورية ينبغي أن تتكفل برقابة جميع النصوص بمختلف أنواعها، سواء كانت تشريعية أو تنظيمية أو غيرها، لأنها تبقى هي سلطة السلطات برمتها.

وللوهلة الأولى قد تبدو هذه المقاربة “التفرقة بين الرقابة القضائية “الصرفة” والرقابة الدستورية “المحضة” صحيحة إلى حد كبير، غير أنها سرعان ما تتهاوى أمام عدة حقائق منها:

1- أن المؤسس الدستوري لما تحدَّث عن خضوع القوانين والتنظيمات والنظم الخاصة بالبرلمان وكذا المعاهدات والاتفاقيات الدولية للرقابة الدستورية كان يقصد أن يبسط المجلس الدستوري “سابقا” أو المحكمة الدستورية “لاحقا” رقابته على كل النصوص، تشريعية كانت أم تنظيمية، ولا يُستثنى من اختصاصه أي نص مهما كانت طبيعته (راجع المواد 191، 186، 181 وغيرها من الدستور الجزائري على سبيل المثال) بل ويتعداه إلى اختصاص الجهات القضائية من خلال الدفع بعدم الدستورية المنصوص عليه في المادة 188 من نفس الدستور. وحتى إذا سلمنا جدلا بهذه المقاربة من حيث تصنيف الرقابة الدستورية وتوزيع الاختصاص فيها (قضائيا “محضا” ودستوريا “مطلقا”)، فإنه لا يمكن أن نضيّق ما هو واسع (حصر اختصاص المجلس الدستوري “المحكمة الدستورية مستقبلا” في النصوص التشريعية وحدها، خلافا للمواد 191، 186، 181 السالف ذكرها) أو نوسّع ما هو ضيّق (منح القضاء “مجلس الدولة تحديدا” صلاحية النظر في جميع النصوص التنظيمية هكذا بوجه عام، خلافا حتى للمادة 161 السالفة الذكر التي استدلوا بها، فهذه المادة تتحدث عن جزء بسيط من “التنظيم” وهو “القرارات” وليس عن التنظيم كله “المراسيم الرئاسية والتنفيذية والأنظمة” وإلا وقعت في تناقضات صارخة مع مواد دستورية لاحقة لها وخاصة المادتان 191 و186 المشار إليهما آنفا).

2- أن هيئات الرقابة الدستورية الحديثة من مجالس ومحاكم دستورية صارت اختصاصاتها واسعة جدا إلى درجة أنها تشمل قضايا سياسية مثل الانتخابات الرئاسية والتشريعية وترشيح الرئيس ومحاكمة كبار المسؤولين في الدولة والحكومة “رئيس الجمهورية والوزير الأول”، إلى جانب تفسير الدستور ومراقبة تعديل الدستور وكل النصوص القانونية، التشريعية والتنظيمية، والقرارات والأنظمة والأحكام القضائية النهائية.

3- ما من شك أن إسناد الرقابة الشاملة، الدستورية والقضائية والسياسية والإدارية والقانونية، للمحكمة الدستورية، لا يتنافى إطلاقا مع ممارسة القضاء لصلاحياته الرقابية على أعمال الإدارة أو تخصص القضاء الإداري بالفصل في مدى شرعية القرارات الإدارية والأنظمة. وعموما فإن المحكمة الدستورية ينبغي أن تتكفل برقابة جميع النصوص بمختلف أنواعها، سواء كانت تشريعية أو تنظيمية أو غيرها، لأنها تبقى هي سلطة السلطات برمتها.

الأسباب والدوافع:

من غير الولوج في متاهات أسباب ودواعي الرقابة الدستورية وأهميتها وآلياتها وأصنافها سواء منها الرقابة القضائية أم السياسية أم القانونية أم الإدارية أم المركّبة السابقة أم ما يعرف بالرقابة القبلية أو الوقائية التي تتم قبل إصدار النصوص القانونية ومن ثم تحول دون نشرها وتطبيقها إذا كانت مخالفة لأي نص أو حكم في الدستور كما هو الشأن في الدستور الفرنسي لعام 1958 المعدل، أو سواء منها الرقابة القضائية أم السياسية أم القانونية أم المركبة اللاحقة أو البعدية والتي تتم بعد إصدار النصوص القانونية فتؤدي إلى إلغائها جزئيا أو حتى كليا إذا خالفت الدستور كما هو الحال في الدستور الألماني لسنة 1968 المعدل. ودون التعرض لا لإيجابيات وسلبيات كل نوع من هذه الأنواع ولا لأي منها نمنح الأولوية أو نفضل ولا لماذا وعلى أي أساس اخترنا هذه وليس تلك.

بغضّ النظر عن كل ذلك ونحوه نقول بأن العديد من المختصين في القانون الدستوري يتفقون على أن المحكمة الدستورية غالبا ما تكون وليدة عوامل وظروف معينة ولذلك تختلف أسباب ودوافع إنشائها من دولة إلى أخرى ومن نظام إلى نظام، فلو نأخذ إيطاليا كمثال نجد أن هذه المحكمة هي من ابتكار مرحلة ما بعد الحرب العالمية الثانية، إذ كان حجم وصلاحيات وتواتر قراراتها لا يبلغ نظيرتها في الولايات المتحدة. لذلك ومنذ 12 أكتوبر 2007، عندما دخل إصلاح أجهزة الاستخبارات الإيطالية في أوت 2007 حيز التنفيذ، حقَّ للمحكمة تفعيل دورها والوصول حتى إلى وثائق الدولة السرية التي كانت محظورة عليها من قبل. أما إذا أخذنا الجزائر كمثال فسنجد أن من دواعي البحث عن إيجاد هذه المحكمة هي:

1- أن التصور الذي منحه المؤسس الدستوري للرقابة على دستورية القوانين من طرف المجلس الدستوري يقوم على مبدأ الرقابة الموضوعية لمطابقة الاتفاقيات والقوانين والتنظيمات للدستور، وإن ظهرت هذه الرقابة، من الناحية الشكلية، بأنها واسعة إلا أنها، من الناحية التطبيقية، مقــوَّضة تماما نتيجة لقلة الجهات المخطرة للمجلس الدستوري مع بقاء تفعيل آليات الإخطار معلقا على إرادة هذه الجهات التي لها حق الإخطار دستوريا، فضلا عن طبيعتها وخاصة السلطة التنفيذية “رئيس الجمهورية تحديدا”. والملاحظ هنا أن القوانين المحالة على هذا المجلس قليلة جدا، رغم ما يلي:

-توسيع مجال الإخطار ليشمل البرلمانيين (50 نائبا أو 30 عضوا طبقا لـ187د) والمعارضة البرلمانية طبقا لـ114د، والأشخاص من خلال الدفع بعدم الدستورية طبقا للمادتين 187 و188د. إلى جانب كل من رئيس الجمهورية، رئيس مجلس الأمة، رئيس المجلس الشعبي الوطني والوزير الأول طبقا لـ187د.

–سن فئة جديدة من القوانين “استحداث قوانين عضوية” لاسيما بعد إقرار دستور 1996 وتعديله سنة 2016 والذي جعل إحالتها على الرقابة الدستورية القبلية أو السابقة إجبارية.

2- أن المجلس الدستوري قد يبدو، شكليا أو ظاهريا على الأقل، أنه يمارس نوعين من الرقابة وهما الرقابة السياسية المتعلقة بالانتخابات الرئاسية والتشريعية، والرقابة القانونية أو القضائية كما يحلو لبعض الفقهاء تسميتُها. وهو في الحقيقة بل وفي الوقع لم يمارس لا هذه ولا تلك إلا نادرا.

3- محدودية صلاحيات المجلس الدستوري وعدم استقلاليته “تبعيته لرئيس الجمهورية” لأنه هو من يعين رئيسه ونائبه وعضوين آخرين منه بل وهو من يؤدي اليمين الدستورية أمامه. إلى جانب تقاعسه عن أداء مهامه، على محدوديتها، وتدخله في مهام السلطة التشريعية وفشله في حماية الدستور وسكوته عن خرق الدستور من طرف رئيس الجمهورية السابق “بوتفليقة” بل وتواطؤه معه في خرق الدستور مرارا. ولعل الكثير من الآراء والقرارات الصادرة عن هذا المجلس تغنينا عن أي استدلال أو برهنة على ما نقول.